解读“工改保”政策|系列一：“工改保”制度及其诞生背景
产业解读
556条
2021-05-31 18:11
近年来，深圳对于保障性住房的巨大需求创造了很大的供需缺口。然而因为新增净地少，因此绝大部分保障性住房将由城市更新解决。 抱着看似美好的愿望，工改保政策应运而生。 那么，何为
近年来，深圳对于保障性住房的巨大需求创造了很大的供需缺口。然而因为新增净地少，因此绝大部分保障性住房将由城市更新解决。
抱着看似美好的愿望，“工改保"政策应运而生。
那么，何为"工改保"?
所谓"工改保"，指的是将现状工业用地改为保障性住房建设用地，从而解决城市保障性住房供给问题。随着深圳市城市快速发展，住房供需不平衡问题的加剧，"工改保”的内涵也在不断调整和完善。
本系列文章将分为上下两篇，上篇将针对“工改保“政策的诞生和发展历史进行梳理，而下篇将针对工改保项目的实施流程展开讨论。
本文为该系列的上篇，将围绕"工改保”的诞生背景、主要类型、发展现状以及未来展望展开讨论。
发展历程
“工改保”的发展历程主要分为三个阶段，即"工改保”初期、求变期和发展期。
“工改保”初期
“工改保"的产生离不开深圳住房保障制度的不断深化改革。
深圳住房保障制度初期，主要为解决城市低收入家庭住房困难问题。保障房类型又分为廉租房、公租房和经济适用房，其筹集方式主要为‘在部分出让的商品住宅用地上按-定比例配套保障性住房“和”在旧城旧区旧村改造中按一定比例配套建 设保障性住房”两种。随着深圳住房保障体制的不断深化，“工改保"也作为- -种新型筹集渠道，后被逐渐引入到深圳住房保障体系的建设中。
初期“工改保”制度主要是企业利用自有的待建工业用地进行保障性住房的建设。但"工改保”的项目需要满足多个条件，如(1) 用地现状为空地、(2) 土地性质需要调整为二类或三类居住用地，(3) 不得纳入闲置用地处理范围等条件。
然而能够满足这些条件的同时还有建设保障性住房意愿的"工改保"项目并不多，因此“工改保”项目并未成为深圳保障性住房的有效供给渠道。
”求变期
随着人才住房和保障性住房建设缺口逐渐增大，工改路径面临新的困境.
随着深圳住房保障制度改革进入深水区，人才住房和保障性住房建设缺口逐渐增大，存量建设用地供应已成为公共住房供应核心渠道。根据土地利用总体规划(2006-2020) ，到2020年，深圳新增建设用地规模仅8平方公里，且实际可供用地普遍存在位置偏远、地块畸零等问题。土地资源紧缺的背景下，创新存量开发模式成为保障性住房用地供应新渠道。
在此背景下，政府适当放宽了城市更新"工改保“适用范围。2017年， 深圳住建局通过《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》提出将已建旧工业区纳入"工改保”范围，城市更新方式自此成为建设人才住房和保障性住房的新路径。同时，住建局也扩大了工业用地的征集范围，将符合规划条件的已建旧工业区调整纳入保障性住房建设范围。至此，“工改保"项目概念已由已出让未建项目扩展至符合规划条件的旧工业区城市更新项目，打开了保障性住房新的筹集渠道。
“工改保”发展期
随着"工改保' "政策适度放宽，“工改保“重获市场关注。
2017年1月1日生效的《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》首次提出直接通过城市更新方式进行"工改保”，即在公共配套条件支撑的情况下，规划为工业的旧工业区在建成或近期规划建设的轨道站点500米范围内的，可申请按照保障性住房简易程序调整法定图则用地功能，通过城市更新建设人才住房和保障性住房。但当时满足500米范围内的大部分旧工业区面对“工改商业”、“工改公寓"、“工改办公”的诱惑，实际上事实"工改保“的积极性不高，且受到工业区块线面积10%的总建筑面积约束，城市更新类"工改保"项目并没有得到工改市场的过多关注。
面对人才住房和保障性住房筹建的严峻局势、1旧工业区低效利用土地资源难以盘活、工改项目在新政下推动，深圳政府在产业空间保护与公共住房保障的博弈中作出了适当平衡，于2019年3月出台了《深圳市拆除重建类城市更新单元计划管理规定》，首次在城市更新项目中提出“工改保”城市更新项目类型，并提出工业区块线外的工业用地，不再设定距离轨道站点是500米要求，只要满足城市基础设施、公共服务设施的要求，均可申请”工改保"项目，增加了"工改保“政策适用范围，为深圳“工改保“项目发展打开了新的局面。
“工改保”的类型
如前文所述，“工改保”的"工”主要包含空地工改保、城市更新’工改保”两种类型。
空地工改保
空地工改保中的"工"指的是I业用地。工业用地主要分为国有储备地，非农/征返地，已批未建三种。其中非农/征返地指的是村属空地或已建成区由继受单位自行拆除成为“空地”。已批未建地则指的是已出让未建用地，即已签订土地使用权出让合同，但尚未动工开发建设的项目用地。
最早期，“工改保”的工业用地仅限于已出让未建的工业空地，即通过协议方式取得且尚未开发建设的工业用地可通过修改法定图则调整为居住用地，作为保障性住房建设用地供给来源。近年来，深圳市住房和建设局每年向全市征集保障性住房建设用地中，主要用地供应类型就包括此类用地。
城市更新工改保
城市更新"工改保”中的“工“指的是已建旧工业区，分为国有已建成区和村属已建成区两类。2017年，《关 于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》首次提出通过城市更新方式将已建旧工业区纳入“工改保”范围。同年，深圳住建局在征集保障性住房建设用地时将符合规划条件的已建旧工业区调整纳入保障性住房建设范围，扩大了工业用地的征集范围。
保障性住房
“工改保”的"保”指保障性住房，即住房保障体系中的住房。根据2011年《深圳市保障性住房条例》，保障性住房指:以限定标准和价格，向住房困难家庭和单身居民租售的住房，包括廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房和安居型商品房等形式。201 6年深圳住建局在《深圳市公共租赁住房和廉租住房并轨运行实施办法》中规定不再筹建廉租住房，并将已有廉租住房纳入公共租赁住房范围。目前深圳保障性住房类型主要包括公共租赁住房和安居型商品房。
人才住房
2016年，深圳市政府出台《关于完善人才住房制度的若干措施》，首次提出建立统- -的人才住房管理体系，以解决人才住房问题，同时提出人才住房用地执行保障性住房建设用地政策。同年，深圳住建局在《深圳市住房保障发展“十三五“规划》中提出人才安居与基本住房保障的“双轨制"设计，即将人才安居政策从住房保障政策中分离，形成以人才住房与保障性住房双轨并行为核心的公共住房体系。
“工改保”的现状和未来发展
根据《深圳市安居工程2018年度计划》，深圳2018年安居工程计划建设筹集项目共计103项，筹集保障性住房总套数88855套。其中，城市更新类"工改保"项目1项，已出让未建类"工改保"项目2项，筹集的保障性住房类型均为安居型商品房，共计3920套，占2018年安居工程。
筹建项目的4.41%。相比之下，棚户区改造占2018年安居工程筹建项目的10.13%，新增用地建设供应占2018年安居工程筹建项目的17.62%。
随着2019年城市更新新政放宽工改保条件，增加工改保政策适用范围。然而整体而言,保障性住房筹集项目仍以新供应用地、棚户区改造、城市更新配建项目为主。“工改保"在保障性住房筹集项目中占比较少。
结果显示，截至目前，通过"工改保”方式筹建人才住房和保障性住房的项目普遍较少，尚未成为人才住房和保障性住房的主要供应来源。政府主导的棚户区改造、新增供应建设等方式目前仍是深圳人才住房和保障性住房的主要供应来源。
随着制度逐渐完善，未来"工改保"项目将吸引更多关注随着2019年3月《深圳市拆除重建类城市更新单元计划管理规定》的出台，工业区块线外的"工改保"项目逐步被放宽，也打开了深圳"工改保"项目的新格局。对于缺乏产业导入和运营能力的企业而言，“工改保“项目为其盘活现有项目提供了新思路。企业除了完成政府下发的人才住房和保障性住房建设任务外，可获得一定比例商品性质建筑物，满足企业利益需求，破除工改项目实施困境。
但需要注意的是，并非所有工业用地都适合做”工改保"。“工改保"不仅受到工业区块线规制,且还需规土部门结合人口承载能力、配套设施等进行可行性分析从而判定工业用地能否调整为居住用地。因此企业需做好合理规划和经济测算,选择合适的保障性住房物业类型和商品性质物业类型，在商业利益和政府公益间寻找平衡点。
