产业链政策：产业政策的理论创新与实践发展

       产业链政策是用以协调产业链条上主体间的经营协作关系，保障产业链条稳定可控的一系列政策支持体系。产业链政策从形式上看与传统的产业政策相似，有行政权力协助介入特定产业市场运行，实质上是运用行政权力降低市场运行的制度性成本，与传统的产业政策在理论基础、目标导向、政策工具和实施路径上是不同的。通过各地“链长制”等产业链政策具体实践，可以看到从产业政策向产业链政策发展的显著趋势。

       在我国经济高速增长时期，财政补贴、税收优惠、金融支持等财经政策，在产业政策工具箱中发挥着优先且至关重要的作用。这类政策具有传导环节少、作用直接、见效快等优点，对产业发展的引导作用显性可见，在较长一段时期受到地方政府的青睐。进入新时代，随着创新驱动战略深化实施和产业转型升级发展，产业政策重点逐渐转向创新政策，创新成为政策制定和制度安排的核心因素。针对创新不可预见性、机理复杂性和高风险性，以及涉及技术、人才、产业模式、管理机制等多维因素，产业政策内容主要关注营商环境、产权保护、利益分配、投入绩效等方面。

       时至今日，产业发展动力已经初步从要素驱动转向创新驱动。2020年，我国科技进步贡献率超60%，根据世界知识产权组织（WIPO）发布的全球创新指数，我国2012年时排在全球30名之外，2017年升至第22位，2022年进一步升至全球第11位，是前15名中唯一的发展中国家和地区。

       改革开放四十多年来，国家和地方的政策着眼点主要在于促进经济增长。根据国家统计局数据，我国GDP从1978年的0.37万亿元增长到2022年的121.02万亿元，按可比价格计算，增长了300多倍，增长政策实施效果显著。但近年来，我国面临着全球地区冲突、贸易战、疫情等不确定性因素增加，就业、工业生产、用电货运等指标明显走低，有些地区陷入非常困难的境地，稳增长要求日益迫切，产业政策也从增长政策日益表现为稳增长政策。

       进入2023年，虽然国内外疫情影响下降，但是世界银行年初发布的《全球经济展望》报告，仍将全年全球经济增长预期下调至1.7%，可见经济增长压力依旧持续。特别是2020—2022年受疫情影响的3年里，我国大多数地方政府出台了系列稳增长政策，着力于统筹疫情防控和经济发展、发展实体经济、扩大内需和消费升级、推进乡村振兴等各个方面。向内挖潜激活存量的同时，发展新兴产业做大增量，实现新旧动能转换，在有限的资源要素和环境约束条件下提振发展，遏制下滑趋势，稳住经济大盘，成为产业政策新的时代命题。

       自党的十一届三中全会确定以经济建设为中心，实行改革开放，到如今“发展是硬道理”观念深入人心，“发展是党执政兴国的第一要务，是解决我国一切问题的基础和关键”，产业政策也长期紧紧围绕“发展”这一主题。如今，我国已连续13年成为世界第一制造大国，稳居世界第二大经济体地位。

       近年来，地缘政治冲突日益激烈、新冠疫情影响深远，之前有利于我国发展的国际环境正在发生变化，竞争对抗意味增加，产业安全紧迫性日益凸显。实际上，从2008年世界金融危机开始，国际产业链供应链就进入收缩期，而新冠疫情使得供应链本地化和采购多元化力量日盛，这一切都发生在保障供应链安全和公共卫生安全的政策口号之下。相应地，我国的产业政策必须要“发展和安全并举”，促进经济社会发展的同时，更加注重防范化解各类风险。

       从产业政策到产业链政策的趋势，根本上是由于制定实施产业政策的基本逻辑发生了变化，政府职能从促进市场功能发挥转向弥补市场不足，国际规则普遍转向产业安全，国际大循环为主转向国内大循环为主，企业需求从要资金、要优惠转向要市场、要环境。

       根据产业分工实践和理论，早期的产业分工注重产业间和产业内的分工，跨区域合作的比重相对较小，此时的产业政策需要对本国、本地区的产业进行相对全面的引导。随着产业分工发展到产品内分工，产业链被拆解、分散到多个国家和地区，全球各地都成了产业链上的重要一环，各主体合作互补才最有效率，从产业经济学和产业运行实践看就是产业链供应链。此时，则需要产业链政策这种新的政策模式，以更好解决新时期产业安全预警、大宗商品稳价保供和新一轮“走出去”等新的产业经济问题。

       从国际产业竞争形势看，国家竞争日益表现为产业生态的竞争。21世纪10年代以来，贸易保护主义不断抬头，地缘政治冲突日益加剧，全球产业发展有明显的从“合作”转向“竞争”的倾向。以往基于市场作用的互补合作发展模式被打断，取而代之的是“各自为阵、圈地为王、小院高墙”的割裂化、多元化发展模式。在此背景下，倒逼产业政策的作用点从专注经济增长和社会发展转向产业链供应链韧性和安全。

       从国家治理现代化要求看，治理内容和手段须系统升级。国家治理体系和治理能力现代化具体到产业领域，就是坚持新发展理念，通过构建科学完善的产业政策体系、打造结构合理的产业体系和营造市场化、法治化、国际化的产业发展环境，引导产业向高质量发展进阶。

       传统的产业政策一般都是以单个产业环节的扶持或抑制为目标，这就导致产业政策体系与产业链各环节协调发展的需求之间存在矛盾。特别是政出多门的时候，各类与产业相关的政策都从各部门职责的角度制定实施，从各自角度看是合理、甚至是有效的，但是从总体最优的角度看却未必，因此就产生了强调协调性的产业链政策。

       从历史演进角度看，产业发展是从无到有、从小到大的过程，产业政策自然以做大规模和优化结构为主要目标。但进入高阶工业化阶段，类似“灰犀牛”“黑天鹅”等事件频发，安全稳定、自主可控、不掉链子成为了新产业政策的目标和内容。

       从政策实施看，传统产业政策一般都是以单个部门实施为主，即便是多个部门的联合行动也是牵头部门首责制，各种政策从起草到实施基本都是牵头部门主导，这样就不可避免地造成产业政策带有浓重的部门色彩。

       另外，通过梳理31个省份的“十四五”规划和2035年远景目标文件，其中20余个地区要发展新材料产业、生物医药产业和新能源产业，一半省份都要发展集成电路产业和新能源汽车产业等，这就存在一定的雷同布局、自我循环倾向。产业有链而政策无链，传统产业政策“各扫门前雪”的局限性日益凸显，就导致产业政策“够不着”“送不到”“无人管”“力不够”等情况。因此，产业链政策应运而生。

       早在2017年湖南省长沙市召开全市产业链工作动员部署会，分配了20位市级领导任各产业链的链长；2019年浙江省提出实施“链长制”破解中美贸易摩擦下造成的产业链供应链紧张难题，2020年更是推出了《十大标志性产业链“链长制”工作方案》，应对突如其来的新冠疫情“断链”影响。根据学者统计，截至2021年年底，中国已有29个省市实施了“链长制”或者与“链长制”相关联的政策。 

       保产业链供应链稳定，事关经济发展和稳定大局，是中央提出的“六稳”“六保”工作的重要内容。从现实性看，“六稳”“六保”任务产生的背景是中美竞争、新冠疫情下“卡链”“断链”形势严峻。近年来，美国对我国重点产业断供、封锁、围堵、打压的力度不断加大，加剧了我国制造业占比下降、重要跨国企业撤离等令人担忧的现象，加之新冠疫情叠加，“人祸+天灾”使我国汽车、手机等很多重要产业链供应链“被卡”，各地方渐次尝试建立新的产业促进机制——“链长制”，以保链、保产、保供。而中央也在“六稳”基础上把“保产业链供应链稳定”作为“六保”任务之一。

       从必要性看，“六稳”“六保”的每项工作任务都要有可控可靠的产业链供应链，特别是相关企业作为支撑。新冠疫情初期，据天眼查数据，仅2020年第一季度，全国就有高达46万家公司倒闭。在疫情震荡反复的形势下，要把保就业放在首位成为一种必然要求，中央也提出要着力保市场主体以保就业、保民生，力争保持经济运行在合理区间。这种背景下原有的政府补贴或市场机制都是不足够的，必须有兼顾二者之长的新政策。

       大国经济必须做到产业链供应链关键时刻不掉链子，打造自主可控、安全可靠的产业链供应链，才能保障产业安全和国家安全。首先，“链长制”的创新机制直接作用于供给侧结构性改革主要领域，增强供给体系韧性，保障供给侧有效畅通。实施“链长制”的主要目的就是培育市场主体，扩大民生就业，壮大国内市场，推动国民经济循环。

       其次，“链长制”的创新机制直接作用于自立自强自主创新，是实现产业链与创新链协同发展的重要手段。显然，畅通产业链供应链首先要做到的就是不被“卡脖子”，关键是要“把科技的命脉牢牢掌握在自己手中”，保障我国市场主体对全球生产网络和创新网络的实时连接。“链长制”鼓励发挥链主企业作用和配链企业的创新主体作用，同时还解决了因信息不对称造成的企业创新失调问题。

       最后，“链长制”的创新机制直接作用于市场供需对接，助力培育现代市场体系、产业体系、分配体系和消费体系。“链长制”在很大程度上校准了生产能力与稀缺市场的对接，避免了体系化错配。很多地方领导作为产业链“链长”而非单纯的政府官员，带团现身各种展会招引投资或推销带货，这一“链长”的行为模式与之前的直接干预行为模式相比具有巨大的进步性。

       一方面，“链长制”坚持了市场化改革的制度导向。党的十八大以来，不断推进市场化改革步伐，十八届三中全会提出使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，抓住了“政府与市场关系”这一改革发展的核心问题。2020年，《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》等中央文件，更是进一步明确了市场化的制度性方向。值得关注的是，近年来“链长制”迅速推广的同时，各级政府的简政放权和“放管服”改革稳步推进，很多地方事实上也把服务企业、园区和开发区等事关产业链供应链的举措，作为“链长”履责的重要内容。

       另一方面，“链长制”坚持了系统化改革的实践导向。四十多年来，党领导下的改革开放，始终坚持中央统一领导和地方实践创新相结合，不断推动从实践探索向制度供给，再向实践检验的持续升华。如同改革开放初期的家庭联产承包制一样，产业“链链长”制是我国地方在改革开放中推进产业发展和经济建设的一种创新性探索，是新时代全面深化改革开放新征程中“摸着石头过河”的又一成功范例。

       当然，“链长制”目前还处在实践检验和生长过程之中，远未达到完善的程度。如，有些地方虽然通过文件建立了“链长制”，但实践中并未取得实效，开会多、落地少；工作机制实施浮于表面、流于形式，操作中搞拉郎配，关心开头、不管结果；选择促进产业手段无法克服传统思维，狭隘理解运用新发展理念，执着于高投入、高耗能甚至高污染项目，或盲目跟风热门产业；“链长制”层层加码，在县乡甚至园区搞小“链长制”、小循环，忽略全国统一大市场，偏安一隅甚至以邻为壑；有的链长“大魄力”“超常规”招商，透支政府信用，竭泽而渔、虑不及远，等等。链长制的优化完善需要时间和过程，发展中的问题需要用发展的办法来解决。

       在不同时期，产业的形态、模式、目标各不相同，那么产业政策的表现方式也必然不尽相同。产业链政策是系统思维指导下产业政策发展的必然方向，产业链政策把产业的要素与要素、要素与系统、系统与系统作为整体考虑。从产业政策到产业链政策，更好地实现了有为政府和有效市场的结合，应当持续加强和完善。

       创新驱动战略实施需要各方力量、各类资源的有效支撑，从产业政策角度看，亟需建立以创新政策为引领的政策体系。具体来说，即产业政策的目标要以促进创新为导向，适应产业创新的特点，针对当前创新的薄弱环节，加大对原始性、基础性、原理性创新活动的支持，为产业发展厚植内生动力。特别是面向国计民生、国际前沿和未来优势的重点产业领域，从全产业链视角出发，加强关键、核心、高风险环节的创新护航，实现全链条创新活动不断档、不留白。

       从某种意义上看，产业链政策是产业政策与竞争政策的结合。产业链本就是市场机制发挥作用的结果，要秉持全国统一大市场的“一盘棋”思路，营造稳定、持续、法治的基础制度环境，打造全国统一的要素和资源市场，促进各类生产要素健康有序流动。要强化竞争政策的基础性地位，做好反垄断、反不正当竞争工作，构建覆盖事前、事中、事后全环节的竞争政策实施机制。在产业链管理方面，应更加注重引入市场竞争，加快实现竞争环节市场化，切实提高产业链管理效能。

       企业是产业链上最重要的主体之一，企业强，产业链才能强；“链长”重要，链主企业更重要。要聚焦企业主体，着力优化企业培育政策，着力打造多层次、有活力的企业梯队。总体上，产业链政策着力点在于鼓励提高全要素生产率，并创造吸纳更多就业，实现国民经济整体健康持续发展。特别是要突出重点，对于产业链上具备引领能力的核心型企业，政策着力点在于引导企业加强关键核心技术攻关，引领标准制定，提升行业国际竞争力。对于产业链上的关键配套型企业，政策着力点在于引导该环节企业强化产业链上下游衔接能力，走“专精特新”发展道路。

       产业链政策要高度重视，统筹做好发展和安全两件大事，聚焦于如何提升产业链供应链韧性和安全水平，实现高质量发展和高水平安全的良性互动，以新安全格局保障新发展格局。要把安全政策放在重要位置，统筹好产业链自身安全和原材料、能源等方面的安全，坚持把维护经济安全和科技安全、生态安全以及网络、数据、人工智能等各方面安全，贯穿于产业发展全过程，加强重点产业链供应链韧性和安全水平评估常态化机制建设，做好相应政策储备，保障产业链金融富有效率和安全。