中国产业园区转型升级历程与政策建议
产业解读
556条
2019-12-02 16:50
产业园区作为我国经济建设的重要增长极和对外开放的重要窗口，经历了近40年的发展，实现了发展规模和质量上的快速成长，已成为我国参与全球制造业价值链分工的重要载体、优化产业空间
产业园区作为我国经济建设的重要增长极和对外开放的重要窗口，经历了近40年的发展，实现了发展规模和质量上的快速成长，已成为我国参与全球制造业价值链分工的重要载体、优化产业空间布局的有力措施和推动区域经济协调发展的强大力量，成为保障我国经济稳定安全的“压舱石”。中国产业园区经过近40年的发展，已经呈现出涉及不同产业层次、覆盖经济领域广泛、多种类型互为补充的发展态势。园区产业结构和空间布局不断优化，在追求合理化和高端化目标的过程中取得了一定的成效。尤其是国家级产业园区，依托强大的政策支持和我国经济社会高速发展的需求，通过改造提升传统制造业，着力发展高新技术和战略性新兴产业，有效地促进了制造业与现代服务业的有机融合发展。同时，伴随制造业和生产性服务业由城市中心向城市外围的逐步转移，园区作为这些产业空间布局落地的重要载体，发挥了巨大的作用。
一、近年来我国产业园区转型升级研究综述
近年来我国产业园区转型升级研究可以归纳为以下3个方面:
一是对产业园区转型升级方向的分析研究；
二是对产业园区转型升级动力的分析研究；
三是对产业园区转型升级模式的分析研究。
（一）产业园区转型升级方向研究
对产业园区转型升级方向的研究多为定性分析，近几年定量分析的引入加强了产业园区升级转型方向与路径的可靠性。唐承丽等将湖南省省级工业园区划分为4个层次并提出了差异化转型发展的建议［1］；郑国等认为产业园区演进的主要驱动力包括出口导向型经济和固定资产投资［2］。谷文琴等基于合肥经济技术开发区构建了评价指标体系进行分析并确定了转型的方向和路径［3］。李自琼等对13个国家级经济技术开发区的创新和转化能力进行评估并明确了转型升级的方向［4］。冯斌星认为“智能，绿色，服务，高端”成为园区经济发展的新方向和新目标［5］。
（二）产业园区转型升级动力研究
产业园区转型升级的动力主要来自外部和内部两个方面。外部动力主要来自国际国内形势的变化，如詹其柽［6］、朱仲羽［7］、王雄昌［8］、方建中等［9］认为，随着全球化竞争加剧，依靠吸引外资和增加出口带动产业园区发展的动力将日趋减弱，而政府主导的工业园区发展模式应当及时调整；内部动力主要从产业选择和组织角度进行分析，如沈宏婷［10］、李存芳等［11］、陈耀等［12］、卢弘旻等［13］、安礼伟等［14］认为，我国产业（工业）园区的产业结构单一，基本以劳动密集型、出口加工和装配产业类型为主，产业园区发展缺乏技术创新，关联性差，产业链集聚效应尚未显现。
（三）产业园区转型升级模式研究
产业园区的转型升级模式研究可以归结为产业组织、园区功能和体制机制3个方面。当前，国内针对园区功能产业组织领域与体制机制模式转型等的研究相对较少。曹献忠等从产业组织、体制机制和功能转型对芜湖经济技术开发区转型升级模式进行了计量测度分析和路径刻画［15－16］；陈家祥［17］、钟晟等［18］从产业组织与选择方面对园区产业转型升级模式进行了研究；杨忠伟等对园区的土地再开发模式进行了分析［19］；孙旭东等对产业园区未来转型为城市发展模式进行了分析，并提出了“营城”的相关策略［20］；魏宗财等［21］、沙德春等［22］针对园区管理与运行体制机制，通过归纳典型园区发展模式和比较分析转型现状，认为产业园区转型应采用市场主导、政府引导的渐进模式实现转型。
二、中国产业园区转型升级历程与成就
目前，我国常见的产业园区形式主要有经济技术产业园区与高新技术产业园区两种。回顾我国产业园区40年的发展历程，可以划分为4个阶段，经历了3次转型，并取得了辉煌的成就。
（一）中国产业园区发展的4个阶段
从时间维度来看，追溯到20世纪70年代末蛇口工业园区的建立，我国产业园区发展已经走过了探索、起步、快速和稳步发展4个阶段；从空间维度来看，中国园区自经济特区肇始，到沿海开放城市、沿江城市、内陆城市，再到西部地区，在国土空间范围内已经形成多层次、多领域全面发展的空间格局；从发展类型来看，我国产业园区由工业园区、经济技术开发区、高新技术区等单一类型模式，逐渐向多功能、全方位、专业化、融合智慧化园区的方向发展（表1）。
表1 中国产业园区发展4个阶段的主要事件与特征
① 1979年7月8日，蛇口五湾顺岸码头正式动工，招商局在深圳创办蛇口工业区，标志着中国第一个对外开放的工业园区诞生。
② 1992年之后，以邓小平同志南方讲话为契机，我国对外开放由沿海向沿江、沿边和内陆省会城市发展，由特区、经济技术开发区、保税区、高新技术产业开发区、边境自由贸易区等构成的多层次、全方位园区发展格局基本形成。
（二）中国产业园区发展的3次转型升级
从我国产业园区的转型发展来看，目前我国产业园区发展经历了3次转型升级，产业园区从单纯的产业集聚载体逐步向城市综合功能区，产城融合功能新区和创新型、智慧化园区发展（表2）。
表2 中国产业园区3次转型升级的比较分析
（三）国家级产业园区建设取得的主要成就
在我国政策激励和经济社会发展需求的持续推动下，中国产业园区开发建设快速发展，质量、规模与数量快速提升，截至2017年底，我国已经建立了219个国家级经济技术开发区、156个国家级高新技术产业开发区。一方面，国家级经济技术开发区已成为推动我国先进制造业集聚的重要功能载体，另一方面，国家级高新技术开发区也已成为践行国家创新驱动发展战略的重要平台。
1.国家级经济技术开发区已成为推动我国先进制造业集聚的重要功能载体
建立国家级经济技术开发区，是我国改革开放的一大创举，经济技术开发区是重点以发展知识密集型和技术密集型工业为主的特定区域，在开发区内实行针对经济特区的特殊优惠政策和措施。国家级经济技术开发区作为先进制造业集聚区和区域经济增长极，为带动我国部分区域率先发展作出了突出贡献，同时为我国产业技术积累、完善制造业体系奠定了坚实的基础。2006年国家级经济技术开发区生产总值突破1万亿元，到2017年219家国家级经济技术开发区的地区生产总值达8．9万亿元，年均复合增长率达11%，2017年国家级经济技术开发区生产总值占到了国内生产总值的11．3%（图1）。同时，国家级经济技术开发区一直是我国产业绿色化、低碳化、循环化发展的先行区与示范区。分区域看，开发区已成为推进区域协同发展与产业转移承接的重要先行区与功能载体，中、西部地区国家级经济技术开发区的地区生产总值和固定资产投资增幅均高于东部地区国家级经济技术开发区。
图1 国家级经济技术开发区地区生产总值、工业增加值与增速
建立国家级高新技术产业开发区的目的在于依托园区智力密集和开放环境，完善与提升我国制造业体系和发展水平，优化产业布局和结构。经过40年发展，高新区在国民经济中的地位日渐突出，高新区创新实力大幅度提升，不断培育创新主体，产业向高质量发展迈进，已成为国家高新技术产业的重要载体和对外开放发展的重要窗口（图2）。2017年国家级高新区生产总值总量达到95 171．4亿元，占当年我国GDP比重的11．5%，年均复合增长率超过10%，国家级高新区企业净利润达21 420．4亿元，上缴税金17 251．2亿元，吸纳就业人数接近2 000万人，入园企业超过10万家，当年实际利用外资金额占全国的比重为36．9%（图3）。连续多年高新区企业研发投入占全国企业研发投入的比例超过40%，高新区内国家重点实验室等国家级科研机构约占全国的三分之二，全国一半以上的孵化器集中在高新区，创新产出效率远超全国［23］。
图2 国家级高新区企业净利润与上缴税额
图3 国家级高新区企业技术与商品收入
三、中国产业园区发展存在的问题分析
经过40年的发展，中国产业园区经济虽然取得了显著成绩，但也出现了不少问题。归纳起来，主要表现在以下3个方面:一是园区主导产业趋同，同质化特征明显；二是开发过程“重量轻质”，难以形成合理分工布局；三是园区政策依赖性强，要素利用率较低。
（一）园区主导产业趋同，同质化特征明显
我国产业园区建设已基本完成了要素集聚、规模和数量扩张的任务，并在2003年进行了全面的清理和整顿，产业园区逐步进入转变发展方式、优化资源配置、全面提升效率与发展质量阶段。目前，产业园区特色化发展是提升园区发展质量面临的首要问题。我国很多地方的园区建设和发展主要是受到其他地区成功经验的影响，带有一定程度的跟风性质，没有与当地经济发展特点和资源禀赋相结合，导致园区规划不完善、定位不明确，大部分园区没有形成自身的发展特色。部分地区在推进产业园区开发建设过程中，落地园区产业项目或企业没有统筹和长远规划，过分追求产业园区短期产生经济效益指标，背离不同类型产业园区的发展目标，对主导产业重点培育产业定位不清晰。进入产业园区企业在选择产业投资项目时也表现出盲目性，投资策略以当地产业园区政策支持力度、税收减免力度来进行选择，产业项目与功能同质化倾向日趋严重，已经背离了我国产业园区建设的政策初衷。
（二）开发过程“重量轻质”，难以形成合理分工布局
目前，我国产业园区中的许多入驻企业因没有依据产业链形成专业分工，所以仍处于“低效率区”。各个地方盲目冒进新建各类产业园区，产业园区建设“重数量，轻质量”特征明显，目前，平均每个地级市拥有4．8家省级及以上产业园区。部分地区产业园区内产业发展领域表现出“重企业、轻产业”的不良现象，企业更多的是各自为战，未能形成产业链上下游合作的整体力量。产业园区的分类管理模式也导致了园区内产业缺少合理分工，而相关的短期考核目标，迫使园区走向综合化，而不是集中化、专业化的特色产业区，由此而导致的产业园区产业结构、技术积累、要素集聚和所处制造业价值链位置不足以支撑产业园区经济发展质量的提升。甚至在部分国家级经济技术开发区或者高新技术产业开发区内，企业盲目跟风，大量从事电子信息、生物医药、工程机械等行业，缺乏基于地区实际的特色产业和适应新工业革命和全球制造业格局变化的技术与人才积累，园区内产业链的分工协作发展也没有形成。
（三）园区政策依赖性强，要素利用率较低
目前，我国许多产业园区的建设主要还是依靠政府推动，如土地开发、基础设施建设等，都主要由政府投资。另外，产业园区为入驻企业提供大量的政策优惠，优惠政策的实施可以吸引一些具有示范效应的大项目和大企业入园，但是也会增加企业的依赖性，影响产业园区市场化运营机制的建立。同时，各个地区产业园区运营各自为政，为了招商引资而不顾园区经营效益，无底线提高政策优惠额度，许多科技企业入园的动因主要是享受国家给予园区的优惠政策，而不是产业园区的产业集群效应。自2012年以来，中国产业园区数量不断增加，传统产业产能过剩的不平衡态势加剧。中国产业园区整体空置率高达43.2%，即使在商务发达的上海，商业园区的空置率也超过10%、部分地区的园区空置率甚至超过20%［24］。过高的空置率严重挤压入驻产业园区内的企业利润率并影响其资本使用效率。
四、新形势下推进我国产业园区转型升级的政策建议
产业园区发展转型属于推进我国经济发展提质升级、保障经济安全的国家级战略内容，产业园区发展转型升级的实质是我国经济发展体制机制创新，深化改革开放，探索政策试点，为推广示范积累成功经验的重要先行区。全球贸易竞争格局正在发生变化，国际制造业产业分工格局正在重塑，新一轮工业革命和产业组织变革与我国加快转变经济发展方式形成历史性交汇。着力推进“中国制造2025”实施，推进制造业发展全面升级，也迫切要求中国产业园区进行与之相适应的转型升级。新形势下推进我国产业园区转型升级将表现在以下3个方面:
（一）先进制造业与现代服务业融合推动产业园区集约型化转型升级
中国改革开放的实施顺应了产业发展空间布局的科学规律，将经济发展中心与产业布局向沿海、沿江等交通便利、人才与科技资源充足、区位优势明显的地区集聚，同时，出口加工和国际贸易的快速发展加强了中国主要港口的集聚力，从而在长三角和珠三角等东部沿海地区涌现大量新兴城市。
产业园区转型的重要一环就是园区内产业转型升级，这就要求积极有效地引导战略性新兴产业、高新技术产业在园区内落地，及时配套现代服务业集聚、融合发展，这些不仅是支撑和引领园区转型升级的新的增长极，也是产业园区经济发展质量提升的重要抓手和主要着力点。未来一段时期，要继续深化改革开放，着力打造产业聚集推动型、经营主体带动型、科技创新驱动型、生态循环促进型、三产融合引领型、服务支持拉动型等具有鲜明特色的现代化绿色产业园区。推进各优势产业的融合和集聚，进一步促进产业园区专业化市场的形成，转变园区经济的发展方式，走集约型内涵式发展之路，以数字融合、智能融合、产融结合、产城融合等模式，持续推动园区产业跨越式融合协调发展。同时，加快各级各类产业园区主导产业与上下游相关产业和配套产业的融合与集聚发展步伐，引进、整合和强力发展名优产业带动其他相关产业的发展。
（二）新工业革命技术与智能制造应用推动产业园区智慧化转型升级
随着新工业革命爆发和信息技术的发展，大数据、互联网、人工智能等技术深入人们的工作生活，新技术的作用越来越凸显并不可替代，在消除信息不对称的同时还在改变着人类的工作与生活方式，面对新技术革命的重大变革，产业园区转型升级更为紧迫。新工业革命带来的技术变革可以带动园区人才、信息、资金、数据等各类要素的链接，依托产业园区链接城市、链接创新、链接服务、链接生活，改造传统产业园区，将大数据、互联网、人工智能等技术资源整合到产业园区里面，对产业园区内企业进行更优质的服务，让产业园区自身产生裂变，实现本身的升级。同时，新技术与智能制造的应用可以将传统产业园区打造成新式智能、智慧园区，解决产业园区面临的恶性竞争和产业同质化严重的问题，将以往的资源招商型产业园区向品牌经营型产业园区转变，将企业集中型产业园区向产业集聚型产业园区转变，从而实现传统园区向智能、绿色、智慧化园区的成功转变。新工业革命带来的新技术既是未来产业园区转型升级的支撑，也是指引未来产业园区升级的发展方向。
借助以大数据、互联网、人工智能等为代表的新工业革命技术，推动园区产业从传统型向现代适用型、科技领先型和经济实用型转型主要表现在两个方面。一是基于大数据、互联网、人工智能等技术的发展，通过新技术和模式重新构建产业组织与生态，实现产业价值链的进一步分解和重新组合，依托传统产业园区衍生出平台经济、产业众筹、众包等新的园区发展模式，推进产业园区转型。利用新技术进一步强化产业园区现有的比较优势，巩固制造业重要承载基地的地位，提升园区产品的高科技含量和附加值［25］。二是基于新工业革命技术的加速推广应用，通过推进产业园区打造智能化、柔性化、开放化OEM制造业平台，实现对产业园区内制造业的智能化改造，逐步形成基于新技术的产业园区内部与产业园区间的分工协作，进而推进产业园区转型升级。新工业革命以来，工业化和信息化的融合发生了质的变化，由互联网制造、智能工厂、工业机器人、3D打印、大数据、人工智能等新技术应用推动的产业智能化革命已经到来，必然要求传统工业园区加快推进园区智能化改造来提升产业承载能力。从园区间协作来看，依托大数据支撑进行产能优化重组，整合产业园区原有基础设施与创新孵化器，可以打造智能化、柔性化、开放化的共享制造平台。
（三）体制机制创新与融资改革推动产业园区高效化、平台化转型升级
一是通过体制机制创新提升产业园区运营与资源配置效率。建立和完善以市场为主导、政府监督为引导的产业资源管理体制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，主要依靠市场来配置土地、矿藏、资金、资产、劳动力、技术、人才等资源。同时，结合全面深化地方政府体制改革，规范政府经济监督管理和为各类市场主体服务的职能，完善监管和服务体制机制，制定法律法规和政策，营造有竞争力的投资、创业和产业发展的良好环境。全力聚集一批投资规模大、技术含量高、经济效益好、创新能力强的产业项目落地园区，推进产业园区转型升级发展。
二是通过投融资改革盘活产业园区原有资源存量。探索新的投融资体制机制，在强调保障政府调控能力有效有力的前提下，强化企业融资方式多元化和投资主体地位。在公平开放的市场环境下，园区所在地区政府尽可能精简下放投资审批事项和改进新项目核准方式。激发民间投资活力，规范发展市场直接融资，强化地方金融及中介服务行业服务实体经济的能力，加强统计监测和风险防控等。积极构建产业园区投融资平台，在园区管委会发挥主导作用的前提下，多采用市场化手段，来整合各种形式的投融资公司。可以在部分园区“先行先试”，探索运用资产证券化方式融资，将土地和实物等优质资产进行证券化融资，盘活园区存量资源，增加现金流，推进产业园区转型升级。
未来，国家对产业园区开发的重心将向提质增效、转型升级、功能完善、绿色发展方向转变，同时对开发数量进行适度控制。产业园区开发过程中将更注重战略型新兴产业、高新技术产业与创新型产业项目的引入，鼓励不同地区产业园区探索制造业转型升级的路径和模式，推进产业园区形成各具特色的先进智能制造业体系。
